GAP-Direktzahlungen, Honorierung von öffentlichen Gütern und Einkommensunsicherheit

Auch wenn es nicht so aussieht, als ob die aktuell geplante Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU substantielle Änderungen mit sich bringen würde, werden mit immer lauteren Stimmen die Meinung kundgetan (1, 2, 3, 4), dass die GAP in ihrer Grundstruktur überholt ist. Insbesondere wird die Sinnhaftigkeit und Legitimität des Kerns der GAP, der flächenbezogenen Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebe, hinterfragt und eine deutliche Schwerpunktverschiebung hin zur Honorierung von öffentlichen (Umwelt-)Gütern gefordert. Bis hin zu einer Abschaffung der Direktzahlungen. Doch so attraktiv diese Idee erscheinen mag, birgt sie Gefahren. Eine davon betrifft die inhärente Variabilität von Erträgen und, damit einhergehend, Einkommen landwirtschaftlicher Betriebe.

Moderne Landwirtschaft ist ein sehr komplexes Unterfangen, dessen Erfolg jedes Jahr aufs Neue von zahlreichen Faktoren geprägt ist, auf die die einzelne Landwirtin nur sehr wenig Einfluss hat – seien es Wetterereignisse (wie die letztjährige Dürre oder Starkregen), Schädlingsbefall, die Entwicklung der (Welt-)Marktpreise für landwirtschaftliche Erzeugnisse u. v. a. m. Gerade angesichts der fortgeschrittenen Globalisierung und der damit einhergehenden internationalen Vernetzung von Märkten sowie des fortschreitenden Klimawandels dürften diese die Varianz (=Schwankungen) von Erträgen treibenden Faktoren eher an Stärke gewinnen. So sagen wissenschaftliche Untersuchungen sowohl eine Zunahme des Schädlingsdrucks (vgl. hier) als auch von Dürren und anderen Extremwetterereignissen infolge des Klimawandels voraus (hier). Doch je mehr Schwankungen, desto mehr Einkommensunsicherheit für landwirtschaftliche Betriebe.

Zusammenhang zwischen Betriebseinkommen und Direktzahlungen nach EU-Mitgliedsstaaten (Pe’er et al. 2017: Is the CAP fit for purpose?).

Auch wenn die im Rahmen der ersten Säule der GAP an die Landwirt*innen geleisteten Direktzahlungen nicht primär diesem Ziel dienen, so tragen sie doch wesentlich zur Stabilisierung landwirtschaftlicher Einkommen bei (s. Grafik sowie Seiten 91–92 in Is the CAP fit for purpose?). Da Landwirt*innen einen beträchtlichen Teil ihres Einkommens aus den Direktzahlungen beziehen, die von den oben genannten Faktoren unabhängig sind, ist die stabilisierende Wirkung der Direktzahlungen nicht zu vernachlässigen. Würde man sie signifikant reduzieren oder gar abschaffen, wäre diese stabile Einkommensbasis erst einmal weg. Im Zuge einer „ökologischen Agrarwende“ würden Direktzahlungen zwar teilweise oder gänzlich durch Zahlungen zur Honorierung von öffentlichen (Umwelt-)Gütern ersetzt, z. B. durch ergebnisorientierte Agrarumweltzahlungen. Außerdem würden bei einer Internalisierung von negativen (z. B. Umweltverschmutzung) und positiven (z. B. Landschaftsästhetik) externen Effekten der Landwirtschaft wohl die Preise für Lebensmittel steigen (müssen). Beides würde zu einer Erhöhung landwirtschaftlicher Einkommen beitragen und den „Verlust“ von Direktzahlungen ausgleichen – jedoch ohne den Vorteil der Einkommensstabilisierung. Ganz im Gegenteil – gerade ergebnisorientierte Agrarumweltzahlungen, bei denen Landwirt*innen für die Erreichung vertraglich festgelegter Umwelteffekte entlohnt werden, verstärken die Varianz des Einkommens eher, weil die Erreichung der zu honorierenden positiven Umwelteffekte ebenfalls von zahlreichen externen Faktoren beeinflusst wird. Was tun also?

Eine langfristige Lösung wäre natürlich, die varianz-verstärkenden externen Faktoren in den Griff zu bekommen. Schwankungen auf (Welt-)Märkten für landwirtschaftliche Erzeugnisse hängen nicht nur von zufälligen Ereignissen ab, sondern auch von zahlreichen Politiken, wie bspw. hinsichtlich der energetischen und stofflichen Nutzung von Biomasse. Auch der Klimawandel kommt nicht aus dem Nichts, sondern ist anthropogener Natur – eine ambitionierte Klimapolitik würde daher auch der Landwirtschaft zugute kommen.

Doch auch „im Kleinen“ gibt es Möglichkeiten, den eventuellen Wegfall von das Einkommen stabilisierenden Direktzahlungen zu kompensieren. Seitens der Landwirt*innen selbst ist Diversifizierung eine Möglichkeit – vielfältige Fruchtfolgen, Landschaftselemente, aber auch direkte Einkommendiversifizierung z. B. durch Tourismus-Aktivitäten sind hier mögliche Optionen. Durch Diversifizierung bzw. Risiko-Streuung lässt sich bspw. klimawandelbedingte Einkommensvariabilität reduzieren. Doch Diversifizierung ist mit Investitions- und anderen Kosten verbunden, sodass eine staatliche Unterstützung und Anreize hier wohl sinnvoll wären. Eine andere Möglichkeit, die zuletzt stärker diskutiert wird, sind Versicherungen gegen Extremwetterereignisse wie Dürren. Hierzu gibt es zahlreiche Vorschläge und umfangreiche Forschung (1, 2) sowie nach der letztjährigen Dürre auch eine öffentlichte Debatte und politisches Momentum. Auch ier spielt der Staat eine wichtige Rolle. Eine weitere Möglichkeit, die speziell an den ergebnisorientierten Agrarumweltzahlungen ansetzt, besteht darin, dieses Instrument so zu modifizieren, dass seine üblicherweise hohe ökologische Wirksamkeit mit der Zahlungssicherheit für Landwirt*innen verbunden wird, die normalerweise die ökologisch eher unwirksamen (und gleichwohl deutlich verbreiteteren) maßnahmenorientierten Zahlungen auszeichnet (d. h. man wird beispielsweise für das Anlegen von Blühstreifen entlohnt, nicht für messbare Erhöhung der Biodiversität auf dem Acker). Um dies zu erreichen, müsste man von einer Messung der zu honorierenden „Ergebnisse“ zu ihrer räumlich expliziten und kontext-spezifischen Modellierung übergehen, sodass die Zahlung letztlich an die Durchführung von Maßnahmen gebunden ist, deren Umwelteffekte aber vorab klar quantifiziert wurden und für die Zahlung ausschlaggebend sind (dazu mehr, sobald ein entsprechender Artikel mit Kolleg*innen vom UFZ und von der Universität Lund fertig ist).

Eine tiefgreifende Veränderung einer jeden Politik bzw. insbesondere eines Politik-Mixes, wie die GAP einer ist, bedarf einer umfangreichen Analyse von damit verbundenen Trade-offs. Ein solcher Trade-off im Kontext einer möglichen Agrarwende wäre die Erhöhung der Einkommensvariabilität für die Landwirt*innen. Es gibt mögliche Strategien und Maßnahmen, um dieser unerwünschten Nebenwirkung entgegenzuwirken – einige von ihnen habe ich oben kurz angerissen. Wichtig ist es allerdings zunächst, dass das Bewusstsein solcher Trade-offs in der öffentlichen Debatte um die Zukunft der Landwirtschaft prominenter wird.

Agrarlandschaft bei Halle (Saale) auf dem Höhepunkt der Dürre 2018.

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