Klimaschutz und die Verteilung steigender Energiekosten

Eine häufige Kritik an politischen Klimaschutzmaßnahmen, in Deutschland insbesondere am Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien (EEG), betrifft die Ungleichverteilung ihrer Kosten. Da ärmere Haushalte üblicherweise einen höheren Anteil ihres Einkommens für Strom und Heizung ausgeben, werden sie disproportional von Erhöhungen der Energiepreise getroffen, die von EEG oder dem EU-Emissionshandelssystem ausgehen. Doch obgleich die Aufmerksamkeit für die sozialen Auswirkungen der Energiewende löblich ist, wird der Fokus dabei üblicherweise ausschließlich auf die Kostenseite gelegt – die spiegelbildliche Ungleichverteilung der Nutzen wird dabei übersehen.

Ob EEG, Emissionshandelssystem oder eine noch hypothetische CO2-Steuer – alle relevanten klimapolitischen Instrumente führen zu einer Verteuerung von Energie, zumindest sofern diese durch Verbrennung fossiler Energieträger gewonnen wird. Und da diese Energieträger nach wie vor einen erheblichen Anteil an der Energieproduktion haben, bedeutet ernsthafter Klimaschutz zwangsläufig höhere Energiepreise. Das ist zunächst „im Sinne des Erfinders“ – die erhöhten Preise sollen einen Anreiz bieten, (i) mit Energie sparsamer und effizienter umzugehen sowie (ii) Alternativen zu fossilen Brennstoffen zu suchen, um der finanziellen Belastung auszuweichen. Problematisch dabei sind die Verteilungswirkungen – ähnlich dem Engel’schen Gesetz für Lebensmittelausgaben, gilt auch für Energieausgaben tendentiell, dass ihr Anteil an den Gesamtausgaben eines Haushalts mit steigendem Einkommen sinkt. Mit anderen Worten: ärmere Haushalte sind von Erhöhungen der Energiepreise überproportional betroffen. Dies wird oft genug nicht nur von der Bild-Zeitung, sondern auch von ernstzunehmenden Kritikern insbesondere gegen das EEG bzw. konkret die alljährlich steigende EEG-Umlage ins Feld geführt. Doch auch ein ernst gemeintes Cap im EU-Emissionshandelssystem oder eine CO2-Steuer hätte ähnliche distributive Wirkungen.

Einige Probleme ließen sich zumindest abschwächen, ohne dass man die betroffenen klimapolitischen Instrumente gleich abschaffen müsste. Beim EEG wäre ein erster Schritt eine drastische Reduktion der Ausnahmeregelungen für exportorientierte (und eigentlich zahlungsstarke) Unternehmen, die dazu führen, dass die EEG-Kosten auf andere Akteure, wie bspw. Privathaushalte, umgewälzt werden. Bei Emissionshandelssystem und CO2-Steuer gibt es ebenfalls Vorschläge, wie man die unerwünschten distributiven Effekte auffangen könnte – beim Emissionshandel beispielsweise durch ein cap-and-dividend-System, bei dem die Emissionszertifikate am Anfang einer Handelsperiode versteigert werden (statt auf Grundlage historischer Emissionen zugeteilt) und der Staat/die EU die Einnahmen anschließend pauschal an Haushalte ausschüttet. Eine pauschale Ausschüttung hätte gar den Vorteil, dass sie ärmere Haushalte bevorzugen würde (100€ bringen jemandem mit 2000€ Monatseinkommen mehr als jemandem, der in diesem Zeitraum 15.000€ verdient). Im Kontext der CO2-Steuer wird schon lange die verwandte Idee der „doppelten Dividende“ diskutiert, gemäß derer die zusätzlichen Staatseinnahmen dazu genutzt werden, Haushalte an anderen Stellen (z. B. Einkommenssteuer) zu entlasten. Im Großen und Ganzen handelt es sich hier also primär um ein Ausgestaltungsproblem, weniger um eine prinzipielle Unzulänglichkeit klimapolitischer Instrumente.

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Braunkohlekraftwerk Schkopau südlich von Halle (Saale) [CC BY-SA 3.0 Felix Abraham]
Doch es gibt noch einen Grund, warum die Kritik an EEG & Co. überzogen ist. Denn es sind nicht nur die Kosten von Umweltpolitik, die ungleich verteilt sind – dasselbe trifft oft genug auf ihre Vorteile zu. Dieses Argument findet man u. a. in einem aktuellen Artikel von Moritz Drupp, Jasper Meya, Stefan Baumgärtner und Martin Quaas (Working Paper hier, die finale Version müsste bald bei Ecological Economics erscheinen), die zeigen, dass die ungleiche Einkommensverteilung dazu führt, dass ärmere Haushalte von einer Verbesserung der Umweltqualität überproportional profitieren.1 Dies gilt insbesondere, wenn Umweltqualität nicht homogen verteilt ist und es daher zu (in der Regel einkommensabhängigen) räumlichen Segregationseffekten kommt. So findet man z. B. in der Nähe von Kohlekraftwerken, die außer Treibhausgasen noch eine Reihe von „lokalen“ Schadstoffen emittieren, üblicherweise keine Villenviertel. Wo die Umweltqualität schlecht ist, insbesondere wenn dies gesundheitliche Effekte nach sich zieht, ziehen Menschen, die es sich leisten können, weg. Oft können sich wohlhabendere Bevölkerungsgruppen auch gegen Projekte, die zur Verschlechterung von Umweltqualität führen würden, besser wehren – sodass diese Projekte vor der Tür einkommensschwächerer, weniger einflussreicher Gruppen landen. Ärmere Haushalte sind also von Umweltproblemen oft überproportional betroffen. Das bedeutet im Umkehrschluss aber auch, dass sie von der Lösung dieser Probleme überproportional profitieren! Wenn das EEG beispielsweise dazu führt, dass ein Kohlekraftwerk geschlossen wird, hat dieses Einzelereignis auf das globale Klima nur einen marginalen Einfluss – es hat aber einen signifikanten positiven Einfluss auf die Luftqualität in der unmittelbaren Umgebung des Kraftwerks. Davon profitieren insbesondere die Anwohner*innen, und da sie aufgrund von Segregationseffekten eher nicht zu den wohlhabenderen Schichten gehören, ist der Verteilungseffekt tendentiell progressiv. Doch auch beim globalen Klimawandel ließe sich argumentieren, dass ärmere Haushalte von aktiver Klimapolitik überproportional profitieren – denn sie verfügen in der Regel über weniger Möglichkeiten (Ressourcen, Kompetenzen, Flexibilität), um sich an die (künftigen) Folgen des Klimawandels anzupassen. Stringenter Klimaschutz bedeutet aber schwächer ausfallenden Klimawandel, damit weniger gravierende Folgen (z. B. Extremwetterereignisse) und damit weniger Belastungen insbesondere für die Haushalte, die weniger anpassungsfähig sind.

Natürlich bringen diese Überlegungen einer einkommensschwachen Familie, die Probleme hat, angesichts steigender EEG-Umlage oder der Einführung einer CO2-Steuer, ihre Stromrechnung zu bezahlen, akut wenig. Daher sind Anpassungen in der Ausgestaltung klimapolitischer Instumente zwingend, um die negativen Verteilungswirkungen abzuschwächen oder gar zu beseitigen. Gleichwohl ist es eine einseitige Argumentationsweise, diesen Instrumenten ihre kostenseitigen Verteilungswirkungen vorzuwerfen, ohne die Verteilungseffekte auf der Nutzenseite in den Blick zu nehmen.

Fußnoten

  1. Drupp et al. zeigen, dass dies für ein reines öffentliches Umweltgut gilt, d. h. eines, das perfekt homogen verteilt ist. Solche Güter gibt es in der Realität nicht, viele Umweltgüter sind lokale öffentliche Güter, was zu den im Text erwähnten Segregationseffekten führt – und das Argument noch verstärkt.

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